市政府：
为认真落实《达州市2017年土地例行督察发现问题整改工作方案》，进一步规范土地储备工作，发挥土地宏观调控作用，我局草拟了《达州市人民政府办公室关于进一步加强土地储备管理工作的通知》（代拟稿）。现报送市政府审定。
附件：1. 365体育投注365bet关于《达州市人民政府办公室关于进一步加强土地储备管理工作的通知》（代拟稿）的起草说明
2. 达州市人民政府办公室关于进一步加强土地储备管理工作的通知（代拟稿）
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2017年11月13日
（联系人：王琪琳 联系电话：18008180003）
附件1
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关于《达州市人民政府办公室关于进一步加强土地储备管理工作的通知》（代拟稿）的起草说明
根据达州市人民政府《关于严格市政府规范性文件制定和行政决策法制审查程序的通知》（达市府办〔2008〕46号）规定，现将《达州市人民政府办公室关于进一步加强土地储备管理工作的通知》《代拟稿》的起草情况说明如下：
一、出台该规范性文件的目的
今年土地例行督察发现，2009年3月至2017年1月，市本级及7个县（市、区）政府、经开区管委会通过虚假供地、违规登记等方式，将177宗7450.46亩土地抵押融资133.3048亿元。违规以地融资问题反映出我市在土地管理方面尤其是土地储备方面存在诸多问题，其主要症结是各县（市、区）政府、经开区管委会履行主体责任不到位，因此制定《达州市人民政府办公室关于进一步加强土地储备管理工作的通知》，进一步规范土地储备管理行为和土地储备融资行为，发挥土地宏观调控作用，为打造“一枢纽、三中心、三基地”总体目标，加快建成川渝陕结合部区域中心城市和川东北经济区核心增长极，为拓展城市发展空间提供好用地保障。
二、出台该规范性文件的必要性
按照市政府制定印发的《达州市2017年土地例行督察发现问题整改工作方案》，亟需抓紧代市政府拟定及修订整改规范性文件中，包括《达州市人民政府办公室关于进一步加强土地储备管理工作的通知》。
三、相关法律法规及政策依据
1.国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知（国土资发〔2007〕277号）
2.《国土资源部关于部署运行土地市场动态监测与监管系统的通知》（国土资发〔2008〕284号）
3.财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预〔2012〕463号）
4.国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发〔2012〕162号）
5.《国土资源部办公厅关于开展土地储备信息监测与监管工作的通知》（国土资厅函〔2013〕1092号）
6.财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综〔2016〕4号）
7.财政部、国土资源部关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（财预〔2017〕62号）
8.财政部驻四川省财政监察专员办事处、中国人民银行成都分行、中国银行业监督管理委员会四川监管局、中国证券监督管理委员会四川监管局、国家土地督察成都局关于坚决贯彻落实中央规范金融机构向地方政府融资行为的通知（财驻川监字〔2017〕69号）
四、文件主要内容说明
该文件主要从三个方面予以了明确，一是充分发挥土地储备调控作用；二是不断规范土地储备业务工作；三是不断完善土地储备工作机制。
（一）充分发挥土地储备调控作用
1.进一步明确职能职责
主要是部分县（市、区）对土地储备工作重视不够，个别土地储备机构的职能职责不明，土地储备工作未开展，土地储备机构的专业人员不足。因此，需要按照上级规定统一明确各县（市、区）土地储备机构职能职责，充实土地储备机构人员。
2.积极推进土地储备转型发展
随着形势的发展，国家对土地储备工作的政策作出了相应调整：一是改革筹资方式，从依靠银行贷款向发行土地储备专项债券转型；二是严格储备土地前期开发管理，积极探索通过政府采购、招投标等方式实施储备土地的前期开发；三是积极探索政府购买土地征收、收回（购）土地涉及的拆迁安置补偿服务。
（二）不断规范土地储备业务工作
1.合理确定土地储备总体规模
土地储备总体规模要适度，土地储备规模过大会形成土地资源利用不充分和增加地方政府债务压力，过小又不能保障当地经济社会发展所需。因此要超前谋划，对城市发展用地、工业园区用地、有发展潜力的乡镇用地进行统筹，科学合理地确定土地储备规模，应因地制宜，准确判定土地储备方向。
2.调整土地储备筹资方式
过去土地储备资金主要来自：一是政府的国有土地收益基金；二是银行贷款；三是引进民间资金。现在，银行贷款途径已封堵，改为发行土地储备专项债券。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府土地储备专项债券筹集资金解决。
3.积极开展储备土地前期开发管理
文件规定，现在必须实行“净地”供应，而要实施“净地”供地，就必须进行储备土地前期开发，因此，土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”；应积极通过政府采购、招投标实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
4.切实加强储备土地后期管护
储备土地的管理方式为自行管护或委托属地政府、地块原权属人管理，也可按政府采购相关规定确定委托管理单位。土地储备机构及其委托管理单位应当加强储备用地安全管理。土地储备机构对纳入年度供地计划的地块要实施清表、打围；要建立储备土地台账，严格执行入库、出库动态管理；要加强与规划部门的协作，做好储备土地的临时利用但期限不得超过二年。
三、不断完善土地储备工作机制。
1.进一步健全部门协作机制
一是土地收回（购）涉及的相关部门要大力支持，对重点项目建设用地和历史遗留问题，项目指挥部、相关部门和土地储备机构要成立联合工作组，共同推动。二是对储备土地前期开发，相关职能部门应按照职能职责依法保障，确保储备土地前期开发工作顺利开展。三是全力保障土地储备的各项资金需求，包括征地拆迁、土地收回（购）、前期开发、拟供地块整理、临时管护、土地出让宣传、储备土地信息化建设等费用支出。
2.进一步健全土地储备信息监测与监管和土地市场动态监测与监管机制
土地储备信息监测与监管和土地市场动态监测与监管工作目前是个薄弱环节，根据全省土地储备信息监测监管系统提取数据来看，达州市低于全省平均分。土地储备信息监测与监管和土地市场动态监测与监管工作，事关土地储备规模、方向、直接影响政府的土地宏观调控能力。其工作内容涵盖了土地征收、土地储备、土地供应、开发利用和市场交易的全过程，国家已建立了警告、红黄牌风险评估和直至退出土地储备机构名录的考核机制。因此，各地要落实专人，及时搜集、整理、录入、分析和发布土地储备信息，确保监测与监管系统安全有效运行。
3.进一步健全问责和失信惩戒机制
从今年土地例行督察发现，全市违规以地融资问题比较突出，尤其是各县（市、区）、经开区问题严重，各县（市、区）政府、经开区管委会履行主体责任不到位。因此，从现在起不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。对于本次督察发现的违规以地融资问题，要及时采取多种方式予以解决。对违法违规供地，办理虚假土地登记或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的有关责任人员，依规依纪给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
以上说明，连同《达州市人民政府办公室关于进一步加强土地储备管理工作的通知》（代拟稿），请予审议。
附件2
达州市人民政府办公室关于进一步加强土地储备管理工作的通知
（代拟稿）
各县、市、区人民政府，达州经开区管委会，市级各部门：
为严格执行土地储备管理制度，规范土地储备管理行为和土地储备融资行为，发挥土地宏观调控作用，提高建设用地服务保障能力，根据《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）、《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）、《关于坚决贯彻落实中央规范金融机构向地方政府融资行为的通知》（财驻川监字〔2017〕69号）等有关规定，现就进一步加强土地储备管理工作有关事宜通知如下：
一、充分发挥土地储备调控作用
（一）进一步明确职能职责。各县（市、区）人民政府要按照上级相关文件的相关规定，进一步明确各县（市、区）土地储备机构职能职责，充实土地储备机构人员。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当限期剥离和划转。
（二）积极推进土地储备转型发展。一是改革筹资方式，过去主要依靠银行贷款解决土地储备资金不足，自2016年1月1日起各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款后，要转型到发行土地储备专项债券上来。二是严格储备土地前期开发管理，通过政府采购、招投标等方式，实施储备土地的前期开发。三是积极探索政府购买土地征收、收回（购）土地涉及的拆迁安置补偿服务。
二、不断规范土地储备业务工作
（三）合理确定土地储备总体规模。各县（市、区）、经开区土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。要因地制宜，超前谋划，准确判定土地储备方向。结合城市总体规划，收购储备空闲和低效利用的存量国有用地。对城市发展用地、工业园区用地、有发展潜力的乡镇用地可以加大土地储备规模。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力；现有土地储备规模偏小的，应积极筹措资金，加扶土地储备，提高调控能力。
（四）及时调整土地储备筹资方式。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分要在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府土地储备专项债券筹集资金解决。各土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
（五）积极开展储备土地前期开发。土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，土地储备机构要加强监督管理，要及时组织开展验收。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
（六）切实加强储备土地后期管护。土地储备机构对纳入储备的土地可采取自行管护或委托属地政府、地块原权属人管理，也可按政府采购相关规定确定委托管理单位。要加强储备土地巡查管理，发现储备土地上存在违法用地、违法建设、地块被侵占、违规排放污染物、乱倒余泥渣土、垃圾等行为，应当及时阻止并报告辖区政府，由辖区政府牵头及时采取措施，依法进行处理。土地储备机构对纳入年度供地计划的地块要实施清表、打围。要建立储备土地台账，严格执行入库、出库动态管理。在保障城市规划、年度土地供应计划顺利实施的前提下，在征得规划部门同意后可对储备土地进行临时利用，期限不得超过二年。
三、不断完善土地储备工作机制
（七）进一步健全部门协作机制。一是土地收回（购）涉及的相关部门要大力支持，对重点项目建设用地和历史遗留问题，项目指挥部、相关部门和土地储备机构要成立联合工作组，共同推动。二是对储备土地前期开发，相关职能部门应按照职能职责依法保障，确保储备土地前期开发工作顺利开展。三是全力保障土地储备的各项资金需求，包括征地拆迁、土地收回（购）、前期开发、拟供地块整理、临时管护、土地出让宣传、储备土地信息化建设等费用支出。
（八）进一步健全土地储备信息监测与监管和土地市场动态监测与监管机制。土地储备信息监测与监管和土地市场动态监测与监管工作，事关土地储备规模、方向、直接影响政府的土地宏观调控能力，其工作内容涵盖集体建设用地征收、年度土地储备计划、年度资金预算、年度融资规模、储备地块信息、储备项目信息、资金收入信息、资金支出信息、月度统计信息、融资信息、土地供应、开发利用、市场交易等多项业务，实现了由土地来源到土地供应、开发利用和市场交易的全程动态跟踪监管，国家已建立了警告、红黄牌风险评估和直至退出土地储备机构名录的考核机制。各土地储备机构要落实专人，要及时、准确、全面地搜集、整理、录入、分析和发布土地储备信息，确保监测与监管系统安全有效运行。
（九）进一步健全问责和失信惩戒机制。从土地例行督察发现，全市违规以地融资问题比较突出，尤其是各县（市、区）、经开区问题严重，各县（市、区）政府、经开区管委会履行主体责任不到位。从现在起，土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。各县（市、区）、达州经开区不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。对于本次督察发现的违规以地融资问题，要及时采取解除土地抵押，注销登记；制定提前还款计划，确保土地例行督察问题逐步整改到位；采取多种方式置换抵押物，加快平台公司转型发展，逐步扭转土地融资局面来解决。在土地储备工作中，对违法违规供地，、违规招投标、办理虚假土地登记或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的有关责任人员，依规依纪给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
