一、意义和作用

　　（一）出台《意见》是落实党中央、国务院和省委省政府战略部署的具体体现。

　　今年2月5日，中共中央、国务院发布了《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2017年中央一号文件）。2月15日，我省出台了《关于以绿色发展理念引领农业供给侧结构性改革切实增强农业农村发展新动力的意见》（2017年省委一号文件）。3月8日，习近平总书记到十二届全国人大五次会议四川代表团参加审议时指出，四川不能丢掉“农业大省”的金字招牌，四川要走在农业供给侧改革的前列。

　　2017年中央和省委一号文件立足“三农”发展新形势，突出强调以推进农业供给侧结构性改革为主线，加强培育发展新动能，提出一系列新的政策举措，对做好今后一个时期农业农村工作具有十分重要的指导意义。习近平总书记的指示要求，体现了对经济增长周期和我省发展特征的深刻把握，对于我们更好适应引领经济发展新常态，践行新发展理念，做好“三农”工作，具有十分重大的意义。

　　国土资源工作支撑各行各业，影响千秋万代。加快推进农村土地制度改革，实现农村土地的财产权益，对贯彻落实好习近平总书记重要讲话精神，全面提升服务保障农业供给侧机构性改革的能力水平，推动我省由农业大省向农业强省跨越，具有基础性、枢纽性和全局性的重要作用。为此，我厅整合国土资源惠农富农政策措施，推广农村土地制度改革经验成果，全面加强资源要素保障和改革政策供给力度，适时出台了《关于服务保障农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的贯彻实施意见》。

　　（二）出台《意见》是加快推进我省农业供给侧结构性改革的客观需要。

　　当前，我省农业农村发展的内外环境发生了重大变化，农业生产和农村土地管理出现许多新矛盾、新问题，主要表现为优质农产品需求升级，有效供给跟不上；资源环境承载能力到了极限，绿色生产跟不上；农村空心化和土地撂荒日趋严重，要素供给跟不上；农民土地财产权益未充分显现，集约节约利用跟不上；农民增收传统动力减弱，新的动力跟不上。因此，矛盾的主要方面在供给侧，突出的是结构性、体制性的矛盾。深入推进农业供给侧结构性改革，就是要从供给侧入手、在体制机制创新上发力，从根子上解决这些涉及农村土地制度的基础性的矛盾和问题，这不仅是由于土地仍然是“财富之母”，是农业生产活动不可或缺的基本要素和物质载体，更由于农业发展中的结构性问题，如城乡二元结构、土地财政依赖等，都与土地供给、土地制度直接相关。

　　（三）出台《意见》是国土资源部门履行职责、服务大局的作为担当。

　　 围绕推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力的目标，按照“以供给侧结构性改革为主线，尽职尽责保护国土资源，全力提升国土资源供给质量和效率”职责定位，研究出台该《实施意见》，是国土部门主动适应用地新要求、适应新常态的又一积极作为，是运用土地政策促农业、稳增长、调结构、惠民生的又一重大举措，是全面履行职责定位的重要具体措施。

　　二、主要内容

　　《意见》主要包含十条政策措施，分别从四个方面提出：

　　（一）优化规划布局，保障农业农村发展用地需求。一是健全农村土地规划体系。根据发展建设的需要，推进编制村土地利用规划，建立县域农村建设用地总量控制制度，统筹农村各项土地利用活动，做好下一轮土地利用总体规划编制与规划局部调整。二是优化农业农村发展用地保障机制。各地按不低于省上下达年度新增建设用地计划总量的8%予以单列，用于支持农村新产业新业态发展，允许通过村庄整治、宅基地和农村空闲建设用地整理，调整村庄建设用地布局。三是完善设施农业用地政策。支持设施农业和规模化粮食生产发展，对直接用于或者服务于农业生产的生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地按农用地管理。有条件的地方，可在依法办理农地转用手续的前提下，为新型农业经营主体配套不超过其用地总面积5%、最大不超过15亩的土地作为辅助设施建设用地。

　　（二）盘活农村土地资源资产，发展壮大农村集体经济。按照中央和省委一号文件要求，推广农村土地制度改革经验，提出了三个方面的措施：一是探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。允许农村集体经济组织多渠道筹措资金，鼓励和引导农村集体经济组织以有偿回购、集中改造、受托经营等形式，盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。二是，积极引导社会投资参与实施土地整理、增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等项目，允许农村集体经济组织以外的单位和个人，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。三是，鼓励农村集体经济组织利用集体土地兴办非营利性养老服务设施，发展养老产业，放宽用地审批，允许进行突破试点。

　　（三）严格保护耕地，推进农业农村绿色发展。贯彻中央和省委一号文件要求，加快推进生态文明建设，严格保护耕地资源。一是探索对资源匮乏市（州）补充耕地实行省域内调剂统筹，积极争取补充耕地国家统筹，会同财政、农业等部门探索建立将城乡土地增减挂钩收益按一定比例用于土壤修复的工作机制。探索耕地保护激励性补偿和跨区域补偿的政策措施。二是整合统筹城乡建设用地增减挂钩、易地扶贫搬迁、地质灾害避险搬迁等政策措施，加快完善农村水、电、路、村、通信等基础设施，由农村集体经济组织主导建设的乡村公路、公共服务和旅游观光接待设施，可经依法批准使用集体土地，涉及使用农用地的，允许只转用不征收。三是持续优化农村国土空间开发格局，积极建设国家级和省级自然保护区、森林公园、湿地公园、大熊猫国家公园，抓紧建立自然保护区矿业权退出补偿机制，维护企业合法权益。

　　（四）决战脱贫攻坚，全面释放国土政策红利。为下足“绣花”功夫，用好、用足、用活国土资源政策，最大限度发挥国土资源政策对脱贫攻坚的重要支撑保障作用，《意见》提出，加大对扶贫开发及异地扶贫增减挂钩指标支持，配合完成33万贫困人口异地扶贫搬迁任务。优先将贫困户多的乡镇村纳入增减挂钩项目区实施范围，易地扶贫搬迁户争取全部纳入拆旧区，贫困县实施增减挂钩可按规定提前使用30%的节余挂钩指标。

　　 三、突出亮点

　　《实施意见》以增加农民收入、保障有效供给为目标，结合我省农业农村和国土资源改革实际，是对我省农业供给侧结构性改革的重要突破，有以下七个方面的亮点：

　　一是量力而行健全农村土地规划体系。根据发展建设的需要，推进编制村土地利用规划，特别是在开展农村综合改革试点、新型农村社区建设、土地综合整治和特色景观旅游名村保护的地方，要加快编制村规划。这体现了因地制宜、量力而行的原则，体现了细化乡（镇）土地利用总体规划安排，统筹合理安排农村各项土地利用活动，适应新时期农业农村发展的基本思路。

　　二是加大农业农村建设用地保障力度。中央一号文件要求：“完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展”。在《实施意见》中，我们统筹协调城乡建设用地规模和计划总量，将这一比例设定为较高额度的8%，以最大突破、最大努力，满足农村新产业新业态用地需求。

　　三是推进村庄建设用地布局调整优化。农村建设用地整理可参照城乡建设用地增减挂钩运行模式，由省上控制总量，地方政府负责审批，也可统筹纳入农村土地整治项目管理，节约的建设用地指标由项目区所在区县安排不低于5%的比例专项支持农村“三产”融合发展。该举措有利于优化村庄建设用地布局，整合利用零星建设用地，盘活沉睡的农村土地资源，带动乡村产业发展。

　　四是配套提供现代农业发展建设用地。根据前期调研以及省委农工委所提的意见，我们在《实施意见》中提出在有条件的地方，可在依法办理农地转用手续的前提下，为新型农业经营主体配套不超过其用地总面积5%最大不超过15亩的土地，作为停车场、厕所、餐饮、住宿等辅助设施建设用地，这将为现代农业发展提供有力支撑，进一步释放我省观光农业发展潜力。

　　五是探索开展宅基地“三权分置”试点。我们吸收了农村土地制度改革三项试点的改革经验和最新成果，借鉴了宁夏平罗和四川郫县的一些做法，并经咨询有关专家，力争在可控范围内开展突破性探索。具体思路是，在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的基础上，与省委农工委等部门通力合作，选取有条件的地方，小范围试点探索农村宅基地所有权、使用权、占有权“三权分置”办法，培育农村房屋（含宅基地）租赁市场，引导城市资本利用空闲农房及宅基地发展乡村旅游等新产业新业态，合理促进城乡要素合理流动，打造产业融合的幸福美丽新村。这有利于维护乡村特有的生态本底和人文环境，避免大拆大建和资源浪费，为农村宅基地和农房的财产化利用探索一条新路。

　　六是适度放宽农村道路标准。要致富，先修路，没有交通就没有发展。国土资源部办公厅《关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》明确：“农村道路路面宽度不超过6.0米，或路基宽度不超过6.5米......大型机械化作业区内的农村道路宽度可依照《高标准基本农田建设标准》（TD/T1033-2012）相关规定执行”，依据《高标准基本农田建设标准》（TD/T1033-2012）的表述，结合我省农村发展实际和农业生产需要，我们提出“在农村范围内，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的农村道路（含机耕道），通过大型机械化作业区、农业产业化发展集中区，其路面宽度可适当放宽，最多不超过10米”的政策措施，增加了“农业产业化发展集中区”的表述，并将“路面宽度可适当放宽”之高限明确为10米。

　　七是以超常之策绣花工夫打好扶贫攻坚战。在现有助推脱贫攻坚国土资源政策的基础之上，《实施意见》提出“一个优先”和“一个提前”，即“优先将贫困户多的乡镇村纳入增减挂钩项目区实施范围，易地扶贫搬迁户争取全部纳入拆旧区”；“贫困县实施增减挂钩可按规定提前使用30%的节余挂钩指标”；“增减挂钩项目拆旧区不固定，实行台账式动态管理，实施规划变更和竣工验收可同步申报、同步审批”，这些举措将在脱贫攻坚领域进一步扩大城乡建设用地增减挂钩试点，全面释放国土资源政策红利，以加速度推进我省农村脱贫攻坚。